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近日，十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》全文出爐，食藥監(jiān)部門未來走向成為坊間關(guān)注的焦點(diǎn)。

因?yàn)椤吨卮鬀Q定》明確要求"深化行政執(zhí)法體制改革。推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。"

還因?yàn)�，在去年底的在中央農(nóng)村工作會(huì)議上 ，習(xí)大大說："能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。我們黨在中國執(zhí)政，要是連個(gè)食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會(huì)提出夠不夠格的問題。所以，食品安全問題必須引起高度關(guān)注，下最大氣力抓好。"

所以，當(dāng)下出現(xiàn)了對(duì)是食品藥品監(jiān)管部門未來走向的三種猜想，有人認(rèn)為食藥監(jiān)局（主要指地方局）將被撤銷，與其他機(jī)構(gòu)一統(tǒng)整合為市場(chǎng)秩序監(jiān)管局；有人認(rèn)為目前分散在工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)局等諸多部門的市場(chǎng)監(jiān)管職能將進(jìn)行優(yōu)化整合，各自機(jī)構(gòu)仍然存在；有人認(rèn)為，食藥監(jiān)局屬于專業(yè)性、技術(shù)性和特殊重要性很強(qiáng)的領(lǐng)域，將會(huì)保持食品藥品監(jiān)管體系的系統(tǒng)性，并且要得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。

其中，第一種改革模式在此前備受爭議，而允許跨部門綜合執(zhí)法字樣的出現(xiàn)，則意味著這種改革模式終獲得正式認(rèn)可。

第一種模式下，一般是三合一甚至四合一，將藥監(jiān)、質(zhì)檢和工商合為市場(chǎng)秩序監(jiān)管局（簡稱市場(chǎng)局），四合一是又加上物價(jià)局，這是藥監(jiān)改革后期出現(xiàn)的改革模式。

這并不是新鮮事務(wù)。一個(gè)流傳甚廣的說法是，國務(wù)院將整合工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的職能，成立市場(chǎng)秩序監(jiān)管總局。但最終起草小組考慮到食品安全形勢(shì)和食藥監(jiān)管的專業(yè)性，采納了較為穩(wěn)妥的方式，將散落在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、食安辦等食品監(jiān)管職能整合，成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

這種原本被拋棄的管理模式，為何在改革推進(jìn)過程中受到推崇？

2013年4月，《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》頒布，圍繞《意見》，各地改革陸續(xù)啟動(dòng)。按照改革的規(guī)劃的時(shí)間表，省、市、縣三級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革工作，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。但是食藥監(jiān)改革進(jìn)展并不順利。

國家行政學(xué)院教授副胡穎廉教授統(tǒng)計(jì)顯示，截至今年6月份，還有部分省級(jí)食藥監(jiān)改革未完成，市縣級(jí)的食藥改革啟動(dòng)更為緩慢。

整體來看，在本輪的藥監(jiān)改革中，華北、華南和西北地區(qū)改革進(jìn)展較快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、向來是改革先鋒的華東地區(qū)進(jìn)展則較慢。

其原因是，本輪改革主要牽扯到食品的歸屬問題，不少中西部省份，農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)在當(dāng)?shù)貒�民�?jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，完善監(jiān)管體系有助于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和保障食品藥品安全。

然而這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體欠發(fā)達(dá)，過去監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬多。于是決策者有動(dòng)力利用此次改革契機(jī)建立一套強(qiáng)大的監(jiān)管體系，一方面回應(yīng)本地公眾和產(chǎn)業(yè)訴求，另一方面可在新一輪行政管理體制改革中獲得政績分，可謂"名利雙收"。

有地方工作人員在訪談中甚至坦言，中西部地區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)改革的舉措可以被理解為"釣魚工程"，"先把監(jiān)管框架搭起來，然后有充足理由向中央申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來維持。"

而沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品和食品主要由外地輸入，過去的監(jiān)管基礎(chǔ)較好，決策者并不急于推進(jìn)改革，而是采取"以慢會(huì)快"的觀望態(tài)度。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的地區(qū)，典型市場(chǎng)監(jiān)管部門如工商、質(zhì)監(jiān)嵌入產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大話語權(quán)，抵抗改革的能力也更強(qiáng)。

在推進(jìn)改革壓力下，三合一甚至四合一的模式成了不少發(fā)達(dá)地區(qū)的首選。其原因有二：

第一，據(jù)媒體報(bào)道，廣東食藥監(jiān)系統(tǒng)一位內(nèi)部人士表示，核心矛盾在基層的人員劃轉(zhuǎn)上。因?yàn)榫幹撇还馐侨�，也是資源。有編制就有財(cái)政經(jīng)費(fèi)、檢測(cè)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目。其他部門并不愿意被劃走編制。

其二，為了推動(dòng)食藥改革，工商、質(zhì)監(jiān)取消了省以下垂直管理，這導(dǎo)致地方政府組成部門中憑空多出兩個(gè)。嚴(yán)控機(jī)構(gòu)數(shù)量也是縣級(jí)政府要考慮的問題。

于是在地方博弈中和等待中，這種三合一甚至四合一的模式成為既滿足控制機(jī)構(gòu)數(shù)量又衡量利益的手段，但加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的初衷反而被擱置了。

這種模式下監(jiān)管的效果并不容樂觀。公開數(shù)據(jù)顯示，全國工商系統(tǒng)公務(wù)員約為42萬人，食藥系統(tǒng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一共不到9萬。"市場(chǎng)監(jiān)管局"成立之處，區(qū)縣級(jí)的基層市場(chǎng)所幾乎都是在工商所的基礎(chǔ)上建立的，人員也以原工商人員為主。

比如，安徽省蚌埠市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，全局33人包括工商系統(tǒng)30人，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)2人，原食藥系統(tǒng)僅1人；重慶兩江新區(qū)總共是160人編制，160人比例是這樣的：工商84人，占52.5%；質(zhì)監(jiān)54，占33.75%；食藥監(jiān)22人，占13.75%。

對(duì)于工商系統(tǒng)，除了食品中的流通環(huán)節(jié)，食品、保健食品、化妝品、藥品、醫(yī)療器械，一切都是新名詞。尤其是藥品監(jiān)管，對(duì)于新入行者，可能"連一個(gè)舉報(bào)都看不明白"。專業(yè)性最強(qiáng)的食藥監(jiān)管，正面臨專業(yè)性的挑戰(zhàn)。

今年7月，上海福喜被曝使用過期變質(zhì)肉類原料；8月，有律師就"轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)不顯著"向主管部門反映要求查處，多地食藥監(jiān)管部門回應(yīng)稱不具備檢測(cè)條件。

更讓人擔(dān)憂的是，地方保護(hù)主義重新抬頭。

2008年，國家取消了對(duì)食藥監(jiān)系統(tǒng)的垂直管理，食藥監(jiān)系統(tǒng)歸地方，據(jù)賽柏藍(lán)了解，藥監(jiān)人士尤其是基層藥監(jiān)員工哀鴻一片，認(rèn)為此舉是對(duì)藥監(jiān)事業(yè)的一大重創(chuàng)。

原因是，地方政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而藥監(jiān)屬于監(jiān)管部門，純投入沒產(chǎn)出，地方政府對(duì)于藥監(jiān)并不積極。同時(shí)，歸地方后，食品、藥品的監(jiān)管如何擺脫"政要"打招呼和為政績保駕護(hù)航成了改革的隱憂。所以不少基層藥監(jiān)人士或者謀求轉(zhuǎn)崗，或者消極怠工。

為了配合食藥監(jiān)局改革，2011年10月，國務(wù)院又發(fā)文取消了工商局、質(zhì)檢局的垂直管理，同樣將這些部門歸到地方。據(jù)媒體報(bào)道，有些地方的市場(chǎng)局或食藥監(jiān)局已經(jīng)被當(dāng)?shù)卣�府安排了招商引資的任務(wù)。

出于監(jiān)管效果的擔(dān)憂，媒體報(bào)道稱，工商、質(zhì)檢和食藥三合一的天津市改革措施出臺(tái)后，幾乎同時(shí)，各省都傳達(dá)了據(jù)說來自國務(wù)院有關(guān)食藥體制改革的批示，批示要求各地貫徹國務(wù)院此前下發(fā)的文件，市級(jí)食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立設(shè)置，縣級(jí)已經(jīng)三合一的暫時(shí)保留。

未來藥監(jiān)改革究竟會(huì)走向何處？一位醫(yī)藥行業(yè)的資深專家，他表示，在四中全會(huì)之前，尤其是在三中全會(huì)之前出臺(tái)的一些政策文件，或者某些地方出現(xiàn)的一些做法，不代表三中全會(huì)后，特別是四中全會(huì)之后，將要或者仍然堅(jiān)持的做法。除了四中全會(huì)《重大決定》中有明確要求推進(jìn)綜合執(zhí)法外，還明確要求"一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。"醫(yī)藥行業(yè)，不符合中央精神以及相關(guān)法律法規(guī)的政策規(guī)制，非常之多，所以，四中全會(huì)《重大決定》若真正落實(shí)，理應(yīng)有很多政策需要糾正或者撤銷，具體到食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)的變化，是肯定的。至于怎么變化有待觀察。